Considérant que les requêtes
susvisées sont dirigées contre les arrêtés du 5 février 2003 par
lesquels le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité
a agréé, d'une part, divers accords se rapportant à la convention du
1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à
l'indemnisation du chômage et, d'autre part, la convention du 1er janvier
2004 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage
et son règlement annexé, les annexes à ce règlement et les accords
d'application relatifs à cette convention ; que, ces requêtes présentant
à juger des questions semblables, il y a lieu de les joindre pour statuer
par une seule décision ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par la Confédération française
des travailleurs chrétiens, le Mouvement des entreprises de France et la
Confédération générale des petites et moyennes entreprises :
Considérant que les
associations requérantes ont pour objet la défense des demandeurs
d'emploi ou la lutte contre la précarité et contre l'exclusion ; qu'il
ressort des pièces du dossier que Mme Villiers, M. Villechalane et M. Yon
justifient de leur qualité pour agir respectivement au nom de l'Association AC
!, de l'association pour l'emploi, l'information et la solidarité des chômeurs et travailleurs précaires
et du mouvement national des chômeurs et des précaires, dont les requêtes
sont suffisamment motivées ; que, par suite, les fins de non-recevoir
opposées par la Confédération française des travailleurs chrétiens,
le Mouvement des entreprises de France et la Confédération générale
des petites et moyennes entreprises doivent être rejetées ;
Sur les interventions de M. Barraud, Mme Semmache, Mlle Szabo et du
syndicat local CGT chômeurs et précaires de
Gennevilliers-Villeneuve-Asnières :
Considérant que M. Barraud,
Mme Semmache et Mlle Szabo, demandeurs d'emploi à la date des arrêtés
attaqués, ainsi que le syndicat local CGT chômeurs et précaires de
Gennevilliers-Villeneuve-Asnières ont intérêt à l'annulation de ces
arrêtés ; que leurs interventions sont, par suite, recevables ;
Sur la légalité des arrêtés attaqués :
En ce qui concerne la consultation du comité supérieur de l'emploi :
Considérant, d'une part,
qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 351-8, L
.352-1, L. 352-2 et L. 352-2-1 du code du travail que les mesures
d'application des articles L. 351-3 à L. 351-7 de ce code, qui définissent
les principes selon lesquels l'allocation d'assurance à laquelle ont
droit les travailleurs privés d'emploi leur est attribuée, sont fixées
par voie d'accords conclus entre employeurs et travailleurs et agréés,
pour la durée de validité de ces accords, par le ministre chargé du
travail, après avis du comité supérieur de l'emploi ; que, lorsque
l'accord n'a pas été signé par la totalité des organisations les plus
représentatives d'employeurs et de travailleurs, le ministre ne peut procéder
à son agrément que si le comité supérieur de l'emploi a émis un avis
favorable motivé et que, en cas d'opposition écrite et motivée de deux
organisations d'employeurs ou de deux organisations de travailleurs qui y
sont représentées, il ne peut y procéder qu'au vu d'une nouvelle
consultation du comité, sur la base d'un rapport qui précise la portée
des dispositions en cause ainsi que les conséquences de l'agrément ; que
la consultation du comité supérieur de l'emploi revêt le caractère
d'une formalité substantielle ;
Considérant, d'autre
part, que, selon les termes des articles R. 322-12 à R. 322-14 du code du
travail, le comité supérieur de l'emploi est composé notamment de dix
représentants des organisations professionnelles d'employeurs les plus
représentatives et dix représentants des organisations syndicales de
travailleurs les plus représentatives, nommés par arrêté du ministre
chargé du travail sur proposition de ces organisations ; que la
commission permanente, créée au sein de ce comité pour rendre au nom de
celui-ci les avis sur les questions présentant un caractère d'urgence,
est composée notamment de cinq représentants des organisations
professionnelles d'employeurs et cinq représentants des organisations
syndicales de travailleurs désignés par le ministre parmi les membres du
comité, sur proposition de celui?ci ; que ces dispositions font ainsi
obstacle à ce que siègent au sein du comité ou de la commission des
personnes qui, n'ayant pas été nommées ou désignées par le ministre,
ne sauraient être regardées comme membres du comité ou de la commission
dont la consultation est requise, alors même que leur qualité de représentants
des organisations d'employeurs ou de travailleurs intéressées ne serait
pas contestée ;
Considérant qu'il ressort des
pièces du dossier que la commission permanente du comité supérieur de
l'emploi a été consultée le 15 janvier 2003, puis, à la suite de
l'opposition écrite et motivée de deux organisations de travailleurs, le
6 février 2003, sur le projet d'agrément par le ministre des affaires
sociales, du travail et de la solidarité, des accords conclus le 27 décembre
2002 relatifs aux conventions du 1er janvier 2001 et du 1er janvier 2004
relatives à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage
; qu'il n'est pas contesté que plusieurs des personnes ayant siégé lors
des deux réunions de la commission permanente n'avaient pas été nommées
au comité supérieur de l'emploi par le ministre chargé du travail,
contrairement à ce que prévoit l'article R. 322-13 du code du travail ;
qu'ainsi, la commission permanente du comité supérieur de l'emploi s'est
réunie le 15 janvier et le 4 février 2003 dans une composition irrégulière
; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la
consultation exigée par la loi a eu lieu dans des conditions irrégulières
et que les arrêtés attaqués se trouvent dès lors, dans leur totalité,
entachés d'illégalité ;
En ce qui concerne la légalité de certaines clauses des accords agréés
:
Considérant, en premier lieu,
que l'article L. 352-2 du code du travail donne à l'ensemble des
organisations syndicales les plus représentatives d'employeurs et de
travailleurs le droit de participer à la négociation et à la conclusion
des accords intervenant pour la mise en œuvre de l'article L. 351-8 de ce
code et subordonne l'applicabilité de ces accords à l'ensemble des
travailleurs et employeurs à la condition qu'ils aient été agréés par
le ministre chargé du travail ; qu'il en résulte que les signataires de
ces accords ne peuvent légalement renvoyer le soin d'en modifier ou compléter
les stipulations à des actes à la négociation desquels ne
participeraient pas l'ensemble des organisations syndicales les plus représentatives
d'employeurs et de travailleurs ou qui ne feraient pas l'objet d'un agrément
du ministre chargé du travail ;
Considérant que l'article 5
de la convention du 1er janvier 2004 agréée par l'un des arrêtés
attaqués prévoit la création d'une commission paritaire nationale
composée de représentants des seules organisations signataires de cette
convention ; que les articles 2, 4, 6 et 10 du règlement annexé à cette
convention renvoient à cette commission le soin de définir
respectivement les cas dans lesquels une démission est considérée comme
légitime, ceux dans lesquels un départ volontaire n'interdit pas de bénéficier
de l'allocation, la procédure d'admission au bénéfice des allocations
des salariés dont l'entreprise a réduit ou cessé son activité sans que
leur contrat de travail ait été rompu et les cas de réouverture des
droits en cas de départ volontaire ; que ces stipulations ont ainsi pour
objet et pour effet de réserver aux seuls organisations signataires de la
convention, membres de la commission paritaire nationale, le soin de définir
dans ces domaines les règles complétant cette convention ; qu'elles méconnaissent
dès lors les dispositions de l'article L. 352-2 du code du travail ; que
ces stipulations des articles 2, 4, 6 et 10 qui, si elles sont divisibles
des autres stipulations du règlement annexé à la convention du 1er
janvier 2004, forment entre elles un tout indivisible, ne pouvaient donc légalement
faire l'objet d'un agrément ;
Considérant, en second lieu,
qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 1er la loi du 17
juillet 2001 : " A compter du 1er juillet 2001, les contributions des
employeurs et des salariés mentionnées à l'article L. 351-3-1 du code
du travail peuvent être utilisées par les parties signataires de
l'accord prévu à l'article L. 351-8 du même code pour financer les
mesures définies ci-après favorisant la réinsertion professionnelle des
bénéficiaires de l'allocation prévue à l'article L. 351-3 du même
code, chacune dans la limite d'un plafond déterminé par décret./I. -
Les bénéficiaires de l'allocation mentionnée au premier alinéa qui
acceptent un emploi dans une localité éloignée du lieu de leur résidence
habituelle peuvent bénéficier, sur prescription de l'Agence nationale
pour l'emploi, d'une aide à la mobilité géographique (…) " ; que
ces dispositions donnent ainsi compétence à l'Agence nationale pour
l'emploi pour octroyer une aide à la mobilité géographique aux
demandeurs d'emploi indemnisés ;
Considérant que les accords
d'application n° 11 des conventions des 1er janvier 2001 et 1er janvier
2004 stipulent que l'aide " est accordée au regard des priorités et
orientations fixées par le bureau de l'ASSEDIC " et que son montant
est plafonné " dans la limite de l'enveloppe financière affectée
à ce type d'aide par le bureau de l'ASSEDIC, selon les modalités fixées
par le groupe paritaire national de suivi " ; qu'en donnant ainsi
compétence aux ASSEDIC pour l'octroi de cette aide, les signataires de
l'accord ont méconnu les dispositions législatives précitées ; que les
stipulations des accords d'application n° 11 aux conventions des 1er
janvier 2001 et 1er janvier 2004 qui, si elles sont divisibles des
stipulations de celles-ci, forment chacune entre elles un tout
indivisible, ne pouvaient donc légalement faire l'objet d'un agrément ;
Sur les conséquences de l'illégalité des arrêtés attaqués :
En ce qui concerne l'office du juge :
Considérant que l'annulation
d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être
jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif
de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement
excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des
situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de
l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses
effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur
ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens,
d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de
l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences
de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics
ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait,
au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un
recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation
; qu'il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils
peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de
l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative,
de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions
contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur
le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs
à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le
cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure
qu'il détermine ;
En ce qui concerne l'application de ces principes aux arrêtés
litigieux :
Quant aux arrêtés relatifs à la convention du 1er janvier 2004 :
Considérant qu'il ne ressort
pas des pièces du dossier que la disparition rétroactive des
dispositions des arrêtés agréant les stipulations illégales relatives
aux pouvoirs de la commission paritaire nationale et à l'aide à la
mobilité géographique entraînerait des conséquences manifestement
excessives, eu égard aux intérêts en présence et aux inconvénients
que présenterait une limitation dans le temps des effets de leur
annulation ; qu'il n'y a pas lieu, par suite, d'assortir l'annulation de
ces dispositions d'une telle limitation ;
Considérant, en revanche,
qu'il résulte des dispositions du code du travail mentionnées plus haut
que la loi fait obligation aux organisations les plus représentatives des
employeurs et des travailleurs et au ministre chargé du travail et, à défaut,
au Premier ministre, de prendre les mesures propres à garantir la
continuité du régime d'assurance chômage ; qu'ainsi, il incombe nécessairement
aux pouvoirs publics, en cas d'annulation de l'arrêté par lequel le
ministre chargé du travail agrée des accords conclus pour l'application
des dispositions de l'article L. 351-8, de prendre, sans délai, les
mesures qu'appellent ces dispositions ; qu'eu égard à l'intérêt qui
s'attache à la continuité du versement des allocations et du
recouvrement des cotisations, à laquelle une annulation rétroactive des
dispositions des arrêtés attaqués qui agréent les stipulations de la
convention du 1er janvier 2004, ainsi que ses annexes et accords
d'application, autres que celles relatives aux pouvoirs de la commission
paritaire nationale et à l'aide à la mobilité géographique, porterait
une atteinte manifestement excessive, il y a lieu, pour permettre au
ministre chargé du travail ou, à défaut, au Premier ministre de prendre
les dispositions nécessaires à cette continuité, de n'en prononcer
l'annulation totale - sous réserve des droits des personnes qui ont engagé
une action contentieuse à la date de la présente décision - qu'à
compter du 1er juillet 2004 ;
Quant aux arrêtés relatifs à la convention du 1er janvier 2001 :
Considérant qu'il n'apparaît
pas que la disparition rétroactive des dispositions des arrêtés portant
sur la convention du 1er janvier 2001 et agréant les stipulations illégales
relatives à l'aide à la mobilité géographique entraînerait des conséquences
manifestement excessives de nature à justifier une limitation dans le
temps des effets de leur annulation ;
Considérant, en revanche, que
si la seule circonstance que la rétroactivité de l'annulation pourrait
avoir une incidence négative pour les finances publiques et entraîner
des complications pour les services administratifs chargés d'en tirer les
conséquences ne peut, par elle-même, suffire à caractériser une
situation de nature à justifier que le juge fasse usage de son pouvoir de
modulation dans le temps des effets de cette annulation, il résulte en
l'espèce des pièces du dossier, et en particulier des réponses des
parties à la mesure d'instruction ordonnée sur ce point par la 1ère
sous-section chargée de l'instruction de l'affaire, que la disparition rétroactive
des dispositions des arrêtés relatifs à la convention du 1er janvier
2001 autres que celles agréant les stipulations relatives à l'aide à la
mobilité géographique, en faisant revivre les règles antérieurement en
vigueur, serait à l'origine des plus graves incertitudes quant à la
situation et aux droits des allocataires et des cotisants et pourrait
provoquer, compte tenu des dispositions des articles L. 351-6-1 et L.
351-6-2 du code du travail relatives aux délais dans lesquels peuvent être
présentées de telles réclamations, des demandes de remboursement de
cotisations et de prestations dont la généralisation serait susceptible
d'affecter profondément la continuité du régime d'assurance chômage ;
qu'ainsi, une annulation rétroactive de l'ensemble des dispositions des
arrêtés attaqués relatifs à cette convention aurait, dans les
circonstances de l'affaire, des conséquences manifestement excessives ;
que, dans ces conditions, il y a lieu de limiter dans le temps les effets
de l'annulation et, compte tenu de ce que les arrêtés attaqués n'ont
produit effet que du 1er janvier au 31 décembre 2003 et ne sont, dès
lors, plus susceptibles de donner lieu à régularisation, de disposer
que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente
décision contre les actes pris sur leur fondement, les effets des
dispositions des arrêtés litigieux autres que celles qui agréent
l'accord d'application n° 11 relatif à la convention du 1er janvier 2001
doivent être regardés comme définitifs ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de
l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces
dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Association AC
!, de l'association pour l'emploi, l'information et la solidarité des chômeurs et travailleurs précaires
et de l'association mouvement national des chômeurs et des précaires qui
ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, les sommes
que la Confédération française démocratique du travail, le Mouvement
des entreprises de France et la Confédération générale des petites et
moyennes entreprises demandent au titre des frais exposés par eux et non
compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce,
de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat,
au même titre, le versement d'une somme de 1 500 euros à chacune des
associations requérantes ;
D E C I D E :
Article 1er : Les interventions de M. Barraud, de Mme Semmache, de
Mlle Szabo et du syndicat local CGT chômeurs et précaires de
Gennevilliers-Villeneuve-Asnières sont admises.
Article 2 : Les dispositions des arrêtés en date du 5 février
2003 par lesquels le ministre des affaires sociales, du travail et de la
solidarité a agréé les stipulations de l'article 2, du e) de l'article
4, de l'article 6 et du b) du paragraphe 2 de l'article 10 du règlement
annexé à la convention du 1er janvier 2004 relative à l'aide au retour
à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, en tant que ces
stipulations renvoient à des délibérations de la commission paritaire
nationale, ainsi que l'accord d'application n° 11 de cette convention
sont annulées.
Article 3 : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la
date de la présente décision contre les actes pris sur leur fondement,
les dispositions, autres que celles annulées à l'article 2, de l'arrêté
agréant le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 et
celles des arrêtés agréant cette convention, les annexes I à XII à ce
règlement et les accords d'application numérotés de 1 à 10 et 12 de
cette convention sont annulées à compter du 1er juillet 2004.
Article 4 : L'arrêté en date du 5 février 2003 par lequel le
ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a agréé
les accords d'application numérotés de 1 à 12 relatifs à la convention
du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à
l'indemnisation du chômage est annulé en tant qu'il agrée l'accord
d'application n° 11.
Article 5 : Les dispositions, autres que celles annulées à
l'article 4, des arrêtés en date du 5 février 2003 par lesquels le
ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a agréé
les stipulations des accords modifiant ou complétant la convention du 1er
janvier 2001 sont annulées. Toutefois, sous réserve des actions
contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les
actes pris sur leur fondement, les effets antérieurs à cette annulation
des dispositions en cause doivent être réputés définitifs.
Article 6 : L'Etat versera à l'Association AC !, à l'association pour l'emploi, l'information et la solidarité des chômeurs et travailleurs précaires
(APEIS) et à l'association mouvement national des chômeurs et des précaires
(MNCP) la somme de 1 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du
code de justice administrative.
Article 7 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 8 : Les conclusions de la Confédération française démocratique
du travail, du Mouvement des entreprises de France et de la Confédération
générale des petites et moyennes entreprises tendant à l'application de
l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
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