Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (Lien Legifrance, JO 23/01/2018)
Les principales dispositions
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 comprend 36 articles répartis en deux titres.
TITRE IER ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES
L'article 1er approuve le rapport annexé à la présente loi, prévu à l'article 5 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
Chapitre Ier Les objectifs généraux des finances publiques (art. 2 à 7)
L'article 2 définit l'objectif à moyen terme (OMT) de la France, conformément à ses engagements européens, soit - 0,4 % du produit intérieur brut potentiel. Ainsi, dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, l'objectif d'évolution du solde structurel des administrations publiques, s'établit comme suit en % de PIB potentiel (entre-parenthèses l'ajustement structurel) : - 2,2 en 2017 (-0,3), - 2,1 en 2018 (-0,1), - 1,9 en 2019 (-0,3), - 1,6 en 20 (-0,3), - 1,2 en 2021 (-0,4) et - 0,8 en 2022 (-0,4).
L'article 3 indique la trajectoire du solde effectif sur les six années, soit en points de PIB : -2,9 (2017), -2,8 (2018), -2,9 (2019), -1,5 (2020), -0,9 (2021) et -0,3 (2022). Il indique aussi sa décomposition entre sa composante structurelle, sa composante conjoncturelle, et les mesures ponctuelles et temporaires. En points de PIB la dette des administrations publiques est ainsi prévue : 96,7 (2017), 96,9 (2018), 97,1 (2019), 96,1 (2020), 94,2 (2021), 91,4 (2022). Elle devrait donc baisser à partir de 2020. La répartition du solde effectif entre sous-secteurs des administrations publiques (centrales, locales, de sécurité sociale) montre que les soldes des administrations locales et de sécurité sociale seraient en excédent sur toute la période alors que celui des administrations centrales serait en déficit sur toute la période mais en baisse à partir de 2020 : -3,2 (2017), -3,4 (2018), -3,9 (2019), -2,6 (2020), -2,3 (2021) et -1,8 (2022).
L'article 4 donne l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la variation du solde structurel, et sa décomposition entre effort en dépense et mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires. L'effort structurel sous-jacent est fixé en points de PIB potentiel à : 0,0 (2017), 0,2 (2018), 0,3 (2019), 0,4 (2020), 0,5 (2021) et 0,5 (2022).
L'article 5 précise la trajectoire des autres agrégats de finances publiques : dépense publique hors crédits d'impôts, taux de prélèvements obligatoires. Dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires sont une baisse continue les faisant passer de 54,7 à 51,1 pour la dépense publique hors crédit d'impôt (et avec, de 56,1 à 51,6) et de 44,7 à 43,7 pour les taux de prélèvements obligatoires (en points de produit intérieur brut).
L'article 6 définit, comme lors de la précédente loi de programmation, le mécanisme prévu par l'article 23 de la loi organique de décembre 2012 en cas de constatation d'un « écart important » par rapport à la trajectoire de solde structurel précisée dans l'article 2 du présent projet de loi. Le gouvernement doit notamment expliquer les écarts à la trajectoire constatés au moment du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) prévu par l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Il propose à cette occasion des mesures de correction qui devront être prises en compte au plus tard dans les prochains projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année.
L'article 7 prévoit que lorsque le solde conjoncturel des administrations publiques est constaté à un niveau plus favorable que la prévision mentionnée à l'article 3, l'intégralité de l'écart est affectée à la réduction du déficit.
Chapitre II L'évolution des dépenses publiques sur la période 2017-2022 (art. 8 à 14)
L'article 8 fixe les objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques, exprimés en comptabilité nationale. Afin de neutraliser les effets de l'inflation, ces objectifs d'évolution sont exprimés en volume, hors crédits d'impôt.
L'article 9 concerne l'État et prévoit un plafond de dépenses pour deux agrégats : la norme de dépenses pilotables et l'objectif de dépenses totales de l'État, dont les périmètres sont définis dans l'article. La norme des dépenses pilotables de l'État est plafonnée pour les années 2018 et 2019 et les montants présentés à partir de 2020 correspondent à une diminution annuelle de 1 % en volume. L'objectif de dépenses totales de l'État (ODETE) est présenté en euros courants pour les cinq années de la programmation.
L'article 10 prévoit que l'incidence, en 2022, des schémas d'emplois exécutés de 2018 à 2022 pour l'État et ses opérateurs est inférieure ou égale à -50 000 emplois exprimés en équivalents temps plein travaillé.
L'article 11 prévoit qu'à compter de l'exercice 2019, le plafond des autorisations d'emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, conformément à l'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus.
L'article 12 encadre pour les années 2018, 2019 et 2020, d'une part, les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS). Elles ne peuvent dépasser en % du PIB 21,2 / 21,0/ 20,8 et en milliards d'euros courants : 497,7 / 508,1 / 519,1. D'autre part, il encadre l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) soit en milliards d'euros: 195,2 / 199,7/ 204,3.
L'article 13 indique que les collectivités territoriales contribuent à l'effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées. A l'occasion du débat sur les orientations budgétaires, chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales présente ses objectifs concernant : 1° L'évolution des dépenses réelles de fonctionnement, exprimées en valeur, en comptabilité générale de la section de fonctionnement ; 2° L'évolution du besoin de financement annuel calculé comme les emprunts minorés des remboursements de dette. L'article 13 fixe aussi, d'une part, l'objectif national d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre correspondant à un taux de croissance annuel de 1,2 % appliqué à une base de dépenses réelles de fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant. Pour une base 100 en 2017, cette évolution s'établit selon l'indice suivant : 101,2 / 102,4/ 103,6/ 104,9/ 106,2. D'autre part, l'objectif national d'évolution du besoin annuel de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre, s'établit annuellement à - 2,6 en milliards d'euros courants, soit - 13 de manière cumulée en fin de période.
L'article 14 prévoit la diminution minimale des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de sécurité sociale sur la période de la LPFP telle qu'elle résultera des conventions d'objectifs et de gestion (COG) renégociées et qui marqueront une accentuation des efforts d'efficience d'ores et déjà conduits sur la période récente. Elle est fixée à au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à périmètre constant
Chapitre III L'évolution des dépenses de l'État (art. 15 à 18)
L'article 15 détaille la programmation, pour les années 2018 à 2020, du budget de l'État pour chaque mission du budget général, en crédits de paiement, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », charge de la dette et remboursements et dégrèvements.
L'article 16 précise pour la période 2018-2022 le montant maximal de l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, soit quasiment une stabilisation à périmètre constant : de 48,11 Mds € (en 2018) à 48,49 Mds € (en 2022).
L'article 17 vise à fixer un objectif annuel de stabilisation des restes à payer de l'État, définis comme le montant d'autorisations d'engagement (AE) consommées non encore couvertes par la consommation des crédits de paiements (CP) correspondants, afin d'assurer que le pilotage budgétaire des années à venir n'ait pas pour effet d'aboutir à une augmentation des restes à payer sur les années ultérieures. Il ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017.
L'article 18 a pour objectif de rationaliser le recours aux taxes affectées, en limitant l'affectation de taxes aux cas pour lesquels cette affectation est justifiée et en plafonnant systématiquement les taxes affectées. Ainsi, à compter du 1er janvier 2018, l'affectation d'une imposition de toutes natures à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne peut être instituée ou maintenue que si elle répond à l'un des critères suivants : 1° La ressource résulte d'un service rendu par l'affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s'apprécier sur des bases objectives ; 2° La ressource finance, au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, des actions d'intérêt commun ; 3° La ressource finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières.
Chapitre IV Les recettes publiques et le pilotage des niches fiscales et sociales (art. 19 à 21)
L'article 19 présente le plancher annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires qui devront être votées ou adoptées par voie réglementaire sur la période de la programmation. Le plancher de l'incidence est en milliards d'euros courants de - 5 (2018), - 9 (2019) et de - 7 (2020). L'incidence est appréciée, une année, donnée, au regard de la situation de l'année précédente.
L'article 20 vise à instaurer un instrument de pilotage des dépenses fiscales destiné à contenir leur montant total en examinant chaque année la part des dépenses fiscales de l'État dans ses recettes fiscales. Il prévoit que le rapport entre, d'une part, le montant annuel des dépenses fiscales et, d'autre part, la somme des recettes fiscales du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements, et des dépenses fiscales ne peut excéder 28 % pour les années 2018 et 2019, 27 % pour l'année 2020, 26 % pour l'année 2021 et 25 % pour l'année 2022. Il borne dans le temps les dépenses fiscales en prévoyant que tout nouveau texte instituant une dépense fiscale devra prévoir un délai limité d'application de quatre ans pour les dispositions ainsi créées.
L'article 21 vise à piloter et à borner dans le temps les niches sociales en miroir de ce qui est prévu par l'article 20 pour les dépenses fiscales. Il prévoit ainsi que chaque année, le rapport entre, d'une part, le montant annuel des exonérations ou abattements d'assiette et réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et, d'autre part, la somme des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement et des exonérations de cotisations sociales non compensées par crédit budgétaire ne peut excéder 14 %.
TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L'INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT (art. 22 à 36)
Chapitre Ier Rapport sur la conformité des projets de loi de programmation à la loi de programmation des finances publiques (art. 22)
L'article 22 prévoit que lors du dépôt au Parlement d'un projet de loi de programmation autre qu'un projet de loi de programmation des finances publiques, le gouvernement remet au Parlement un rapport permettant de s'assurer de la cohérence du projet de loi avec la trajectoire de finances publiques figurant dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur.
Chapitre II État et opérateurs de l'État (art. 23 à 25)
L'article 23 vise à interdire à l'État et aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de recourir au crédit-bail avec pour objet la réalisation, la modification ou la rénovation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels répondant à un besoin précisé par la collectivité publique et destinés à être mis à sa disposition ou à devenir sa propriété.
L'article 24 vise à améliorer l'information du Parlement par un rapport du gouvernement recensant annuellement, les garanties effectivement octroyées au cours de l'année précédente, sans attendre que ces garanties donnent lieu, le cas échéant, à des décaissements.
L'article 25 vise à autoriser le fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) à recourir à l'emprunt. Cet organisme peut en effet être amené à intervenir en cas de crise bancaire et financière pour préserver la stabilité financière et protéger les déposants et les investisseurs. Il est justifié qu'il puisse recourir à l'emprunt privé dans ces circonstances, comme le prévoient les textes communautaires qui régissent son fonctionnement.
Chapitre III Administrations de sécurité sociale (art. 26 à 28)
L-article 26 prévoit que le gouvernement remet chaque année au parlement, au plus tard le 15 octobre, un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé pour le dernier exercice clos.
L'article 27 prévoit qu'avant la fin du premier trimestre 2018, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la rénovation des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Ce rapport détaille l'ensemble des compensations par type de mesure, en précisant s'il s'agit de compensation totale ou partielle.
L'article 28 prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 15 octobre, une décomposition du solde du sous-secteur des administrations de sécurité sociale entre les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement, les organismes concourant à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, les autres régimes d'assurance sociale et les organismes divers de sécurité sociale.
Chapitre IV Administrations publiques locales (art. 29 à 30)
L'article 29 institue un mécanisme d'encadrement des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales : les régions, les départements, ainsi que les communes et les EPCI dont les dépenses réelles de fonctionnement sont supérieures à 60 millions d'euros. Il définit un nouveau dispositif de contractualisation entre les collectivités territoriales et l'État dont l'objet est de « consolider la capacité d'autofinancement » de ces collectivités et d'organiser leur « contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public », au cours de la période de 2018 à 2020. À cette fin, il prévoit notamment la fixation pour chaque collectivité d'un objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement, sa modulation selon certains critères et l'application d'une « reprise financière », c'est-à-dire à un prélèvement sur les recettes de la collectivité, dont le montant est fonction du dépassement constaté, si l'exécution budgétaire ne respecte pas l'objectif fixé.
L'article 30 prévoit que le gouvernement présente chaque année au comité des finances locales un bilan de l'exécution de l'objectif d'évolution de la dépense locale et une décomposition des objectifs d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement et d'évolution du besoin de financement annuel pour chacune des trois catégories de collectivités suivantes : régions, départements et communes.
Chapitre V Autres dispositions (art. 31 à 36)
L'article 31 entend permettre au Parlement de disposer d'une vision annuelle claire des moyens concourant au Grand plan d'investissement annoncé le 25 septembre 2017.
L'article 32 prévoit que le gouvernement présente chaque année, au moment du débat prévu par l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), un bilan de la mise en œuvre des différents articles de la présente loi de programmation.
L'article 33 prévoit que le gouvernement transmet chaque année au Parlement une présentation précise et détaillée des deux agrégats de dépenses de l'État, prévus à l'article 9 de la présente loi. Cette présentation décompose, à périmètre constant, les différents éléments de ces deux agrégats, pour l'exercice antérieur, l'exercice en cours et l'exercice à venir.
L'article 34 prévoit que chaque année, le gouvernement transmet au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances de l'année, la liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l'impôt sur le revenu et qui ne sont pas communes avec celles relatives à l'impôt sur les sociétés. Cette liste précise, pour chacune de ces dépenses, la distribution par décile de revenu du nombre de contribuables concernés pour les trois années précédentes. Cette liste est rendue publique dans un format permettant sa réutilisation.
L'article 35 a pour objet de clarifier le contenu de l'annexe générale aux projets de loi de finances relative aux opérateurs de l'État. Elle modifie l'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005.
L'article 36 abroge l'ensemble des dispositions de la précédente loi de programmation n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 à l'exception de règles de gouvernance ou d'information du Parlement que le gouvernement souhaite maintenir compte tenu de leur capacité à concourir au redressement des comptes publics et à la qualité du débat public.
Plan de la loi
TITRE IER ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES
Art. 1er
Chapitre Ier Les objectifs généraux des finances publiques (art. 2 à 7)
Chapitre II L'évolution des dépenses publiques sur la période 2017-2022 (art. 8 à 14)
Chapitre III L'évolution des dépenses de l'État (art. 15 à 18)
Chapitre IV Les recettes publiques et le pilotage des niches fiscales et sociales (art. 19 à 21)
TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L'INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT (art. 22 à 36)
Chapitre Ier Rapport sur la conformité des projets de loi de programmation à la loi de programmation des finances publiques (art. 22)
Chapitre II État et opérateurs de l'État (art. 23 à 25)
Chapitre III Administrations de sécurité sociale (art. 26 à 28)
Chapitre IV Administrations publiques locales (art. 29 à 30)
Chapitre V Autres dispositions (art. 31 à 36)
RAPPORT ANNEXÉ À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2018-2022
GLOSSAIRE : lois de programmation - solde structurel des administrations publiques - effort structurel des administrations publiques
Décision du Conseil Constitutionnel
CC 18 janvier 2018 Loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 n° 2017-760 DC
Rubrique : fiscalité et finances publiques
Voir aussi :
Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 - Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques