Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (Lien Legifrance, JO 18/12/2012, p. 19816)

Les principales dispositions
    La loi organique de 28 articles a pour objet de modifier la procédure d'élaboration et le contenu de la loi de programmation des finances publiques et des projets de lois financières. Elle a été rendue nécessaire pour assurer la mise en œuvre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG), signé à Bruxelles le 2 mars 2012, le Conseil constitutionnel ayant jugé que sa ratification n'exigeait pas une révision de la Constitution. La loi organique se compose de cinq chapitres.

Chapitre Ier Dispositions relatives à la programmation des finances publiques (art. 1 à 9)

• L'article 1er définit le domaine obligatoire de la loi de programmation des finances publiques. Elle fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques, détermine les trajectoires de soldes structurels et effectifs annuels des comptes des administrations publiques ainsi que l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation. L'objectif à moyen terme des administrations publiques est défini par référence à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire. Le solde structurel et l'effort structurel au sens et pour l'application de la loi de programmation des finances publiques sont définis également.
  
• L'article 2 complète le contenu des orientations pluriannuelles des finances publiques définies par la loi de programmation des finances publiques en énumérant des orientations pluriannuelles obligatoires ainsi que des orientations pluriannuelles facultatives. Par exemple : le montant maximal pour les crédits du budget général de l'Etat, pour les prélèvements sur les recettes de l'Etat ; l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
  
• L'article 3 fixe la durée minimale de programmation de la loi de programmation des finances publiques et prévoit que chacune des orientations pluriannuelles figurant dans cette loi devra être définie pour une période déterminée.
  
• L'article 4 prévoit que la loi de programmation des finances publiques peut comporter « des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion ». De telles dispositions facultatives doivent être présentées « de manière distincte des orientations pluriannuelles des finances publiques ».
  
• L'article 5 définit le contenu du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques et donnant lieu à approbation du Parlement.
  
• L'article 6 énonce le principe de sincérité des lois de programmation des finances publiques, lequel porte sur les perspectives de dépenses, de recettes, de solde et d'endettement des administrations publiques. Il précise que cette « sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».
  
• L'article 7 prévoit que la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale « comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ». Pour la loi de finances de l'année, ce tableau indique également « les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours ». Le contenu de l'exposé des motifs, pour l'article liminaire, est précisé. L'article 24 introduit la mention de cet article liminaire respectivement dans l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 et dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.
  
• L'article 8 prévoit également, pour la loi de règlement, un article liminaire comprenant un tableau de synthèse et la dernière phrase définit le contenu de l'exposé des motifs pour l'article liminaire. L'article 24 introduit la mention de cet article liminaire dans l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001.
  
• L'article 9 complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de finances de l'année, afin que ce rapport présente l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel et du solde effectif détaillés par sous-secteur des administrations publiques. DE même, il complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale, afin que ce rapport présente l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour l'année à venir. L'article 24 modifie par coordination l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 et l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale.

Chapitre II Dispositions relatives au dialogue économique et budgétaire avec les institutions européennes (art. 10)

• Le chapitre II se compose du seul article 10, relatif aux débats pouvant être organisés à l'Assemblée nationale et au Sénat sur des documents produits par le Gouvernement et par les institutions européennes ainsi que sur les décisions du Conseil de l'Union européenne adressées à la France dans le cadre des procédures concernant les déficits excessifs.

Chapitre III Dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques (art. 11 à 22)
    Le chapitre III est relatif au Haut Conseil des finances publiques appelé à donner un avis, en particulier, sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Il détermine les dispositions relatives à la composition, aux attributions et aux règles de fonctionnement du Haut Conseil. Il vise au respect d'une règle de parité entre les homme et les femmes dans la composition. Les membres ne sont pas rémunérés.

• L'article 11 crée le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, placé auprès de la Cour des comptes, il est présidé par le premier président de la Cour des comptes. Il en détermine la composition.
  
• L'article 12 est relatif aux prévisions et estimations dont le Haut Conseil des finances publiques doit tenir compte lorsqu'il exprime un avis sur l'estimation du produit intérieur brut potentiel ou sur une prévision de croissance ;
  
• Les articles 13 et 14 sont relatifs à l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. A cette fin, ces articles disposent qu'au plus tard une semaine avant que le Conseil d'État soit saisi du projet de loi, le Gouvernement transmet au Haut Conseil ce projet, ainsi que tout autre élément permettant d'apprécier, s'agissant des projets de loi de programmation, la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif de moyen terme retenu et des engagements européens de la France ou, s'agissant des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. L'avis du Haut Conseil est joint au projet de loi de programmation ou au projet de loi de finances de l'année lors de sa transmission au Conseil d'État et lors du dépôt à l'Assemblée nationale. Il est alors rendu public par ce dépôt. Il ressort en outre de l'article 23 que l'avis du Haut Conseil comporte une appréciation des mesures de correction en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ;
  
• L'article 15 est relatif à la consultation du Haut Conseil à l'occasion de tout projet de loi de finances rectificative ou de tout projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Ainsi, lorsque le Gouvernement envisage de déposer à l'Assemblée nationale un tel projet, il informe sans délai le Haut Conseil des prévisions macroéconomiques qu'il retient pour l'élaboration de ce projet et lui transmet les éléments lui permettant d'apprécier la cohérence, au regard de la programmation des finances publiques, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.
  
• L'article 16 prévoit la consultation sans délai du Haut Conseil aux mêmes fins lorsque le Gouvernement entend réviser, en cours d'examen par le Parlement, les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent un projet de loi de programmation des finances publiques, un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement de la sécurité sociale.
  
• L'article 17 fixe les conditions dans lesquelles le Haut Conseil est saisi par le Gouvernement et rend un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne. 
  
• L'article 18 habilite le Haut Conseil à procéder à l'audition des représentants de l'ensemble des administrations dans le domaine des finances publiques, de la statistique et de la prévision économique, à faire appel à certains organismes ou personnalités extérieurs à l'administration et à formuler toute demande d'information au Gouvernement dans le cadre de la préparation de ses avis.
  
• L'article 19 prévoit que le Haut Conseil et le Parlement sont informés par le Gouvernement, à chaque examen d'un projet de loi de finances de l'année, des engagements financiers de l'État significatifs nouvellement autorisés n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel.
  
• L'article 20 dispose que le président du Haut Conseil est entendu à tout moment à la demande des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
  
• L'article 21 fixe les modalités selon lesquelles le Haut Conseil se réunit et délibère. Il soumet les membres du Haut Conseil au secret de ses délibérations. Le Haut Conseil établit et rend public son règlement intérieur.
  
• L'article 22 dispose que le président du Haut Conseil des finances publiques gère les crédits nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Ces crédits sont regroupés au sein d'un programme spécifique de la mission "Conseil et contrôle de l'État".

Chapitre IV Dispositions relatives au mécanisme de correction (art. 23)

• L'article 23 prévoit que le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur le projet de loi de règlement identifiant, le cas échéant, les « écarts importants » que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. L'article 23 complète les dispositions devant figurer dans le rapport annexé au projet de loi de règlement prévu par l'article 48 de la loi organique du 1er août 2001 en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques. Le rapport annexé devra présenter les mesures de correction envisagées.
  
• L'article 23 définit les caractéristiques de l'écart important que le Haut Conseil doit identifier. Il s'agit au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques, d'un écart qui représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives. L'avis est rendu public par le Haut Conseil et joint au projet de loi de règlement.
  
• Le Gouvernement tient compte d'un écart important au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Un rapport est annexé au projet de loi de finances de l'année et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques. L'article 24 modifie par coordination l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 et le 2° du paragraphe III de l'article 24 modifie par coordination l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale. Ce rapport annexé « analyse les mesures de correction envisagées, qui peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques » et, le cas échéant, « justifie les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l'article 2 ».
  
• Le Gouvernement peut demander au Haut Conseil de constater si les conditions mentionnées à l'article 3 du traité précité pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies ou ont cessé de l'être.

Chapitre V Dispositions diverses et finales (art. 24 à 28)

• L'article 24 complète le contenu des annexes au projet de loi de règlement prévues par le 7° de l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001, en prévoyant qu'y figure la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques de l'État, avec leurs montants et leurs dates d'échéances ainsi que l'avis du Haut Conseil des finances publiques prévu à l'article 23 ;
  
• L'article 25 complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de finances de l'année prévu par l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 et abroge l'article 52 de cette même loi organique relatif au rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution présenté par le Gouvernement à l'ouverture de la session ordinaire. L'évaluation financière pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, relatives aux prélèvements obligatoires et envisagées par le Gouvernement » figurera dans le rapport annexé au projet de loi de finances de l'année.
  
• L'article 26 complète le contenu des documents et annexes au projet de loi de règlement prévus par l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001 afin qu'y figure le montant des dépenses fiscales et que les rapports annuels de performance mentionnent le montant des dépenses fiscales par programme ;
  
• L'article 27 modifie le domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale.
  
• L'article 28 fixe l'entrée en vigueur des dispositions de la loi organique. Elle s'applique à compter du 1er mars 2013 ou, si l'entrée en vigueur du traité, signé le 2 mars 2012, est plus tardive, un mois après son entrée en vigueur. Une période transitoire est aménagée pendant laquelle « pour l'application des articles 7, 9, 14 et 23, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont celles définies dans la loi de programmation des finances publiques applicable » à la date d'entrée en vigueur de la loi organique.

Plan de la loi
Chapitre Ier Dispositions relatives à la programmation des finances publiques (art. 1 à 9)
Chapitre II Dispositions relatives au dialogue économique et budgétaire avec les institutions européennes (art. 10)
Chapitre III Dispositions relatives au haut conseil des finances publiques (art. 11 à 22)
Chapitre IV Dispositions relatives au mécanisme de correction (art. 23)
Chapitre V Dispositions diverses et finales (art. 24 à 28)

    GLOSSAIRE :  loi de finances initiale - loi de finances rectificative - lois de programmation - loi de règlement - solde structurel des administrations publiques    

Décision du Conseil Constitutionnel
CC 13 décembre 2012 Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Rubrique :  fiscalité et finances publiques

Commentaires
Lascombe Michel, La nouvelle gouvernance financière, AJDA 2013, 4 fév., pp. 228-235.

Voir aussi :
CC 9 août 2012 Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire - Loi n° 2012-1171 du 22 octobre 2012 autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire - Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques